改革開放30年，中國支付體系取得了重大進(jìn)展，對經(jīng)濟(jì)金融社會的影響日益顯著。近年來伴隨電子信息技術(shù)快速發(fā)展的電子支付，已逐漸成為現(xiàn)代支付體系中最活躍、最具市場經(jīng)濟(jì)特點的一支力量。電子支付是應(yīng)電子商務(wù)需要而產(chǎn)生和發(fā)展的，主要包括銀行電子銀行業(yè)務(wù)和非銀行機(jī)構(gòu)的網(wǎng)上支付平臺。非銀行機(jī)構(gòu)從事網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)大大提高了跨時空支付效率和便利，為電子商務(wù)的快速發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。但同時也存在沉淀資金風(fēng)險、消費者權(quán)益保護(hù)等問題。必須按照鼓勵創(chuàng)新和規(guī)范管理并重的思路加強(qiáng)對第三方網(wǎng)上支付平臺的管理。

一、我國電子支付業(yè)的基本情況

電子支付是經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入電子化、信息化時代的副產(chǎn)品。近年來，國內(nèi)電子商務(wù)日新月異的發(fā)展，極大地推動了電子支付體系的不斷發(fā)展。電子支付的不斷發(fā)展也為電子商務(wù)發(fā)展提供了必要的支持和保障，二者形成了明顯的良性互動。

作為一種網(wǎng)絡(luò)化的新型經(jīng)濟(jì)活動，全球電子商務(wù)的發(fā)展迅猛，已經(jīng)成為各國增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭實力，贏得全球資源配置優(yōu)勢的有效手段。有關(guān)資料顯示，2000年全球電子商務(wù)交易總額是580億美元，2004年達(dá)2360億美元，2007年猛增至30萬億美元，占全球商品交易的20%以上。從整體情況看，以美國為首的發(fā)達(dá)國家，仍然是電子商務(wù)主力軍，中國等發(fā)展中國家電子商務(wù)異軍突起，日益成為國際電子商務(wù)市場的重要力量。中國電子商務(wù)自從上世紀(jì)90年代起步以后，很快就進(jìn)入快速發(fā)展期，以交易額年均40%的速度增長，從2005年以來，年均增長速度超過50%。2006年，電子商務(wù)交易總額超過1.3萬億元。2007年超過2萬億元，2008年有望超過3萬億元。目前，我國已經(jīng)形成以B2B電子商務(wù)模式為主導(dǎo)，B2C、G2C、G2B、C2C等電子商務(wù)模式迅猛發(fā)展的多元態(tài)勢。電子商務(wù)已逐步滲透到經(jīng)濟(jì)和社會的各個層面。

黨中央、國務(wù)院高度重視電子商務(wù)的發(fā)展，并將其納入我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件中。2005年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了我國第一個專門指導(dǎo)電子商務(wù)發(fā)展的政策性文件《關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的若干意見》，從戰(zhàn)略高度系統(tǒng)分析了發(fā)展電子商務(wù)對我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要意義，明確指出推進(jìn)電子商務(wù)是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，是推動經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)及完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇和有效措施。同時，該意見還明確了我國發(fā)展電子商務(wù)的指導(dǎo)思想、原則及六大舉措，形成了全面推進(jìn)電子商務(wù)應(yīng)用發(fā)展的政策體系，極大促進(jìn)了我國電子商務(wù)的發(fā)展。黨的十六屆三中全會通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》指出“積極發(fā)展電子商務(wù)。建立健全電子商務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、法律環(huán)境、信用和安全認(rèn)證體系，建設(shè)安全、便捷的在線支付服務(wù)平臺。發(fā)展企業(yè)間電子商務(wù)，推廣面向中小企業(yè)、重點行業(yè)和區(qū)域的第三方電子商務(wù)交易與服務(wù)”，為“十一五”期間電子商務(wù)的發(fā)展指明了方向。2007年發(fā)改委會同有關(guān)部門相繼發(fā)布了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》和《電子商務(wù)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，對“十一五”期間電子商務(wù)的發(fā)展作出了全面、具體的部署。此外，商務(wù)部也出臺了一系列關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)性文件，為電子商務(wù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

商情溝通、資金支付和商品配送，也就是信息流、資金流和物流是電子商務(wù)的三大環(huán)節(jié)，其中資金支付處于核心地位。電子商務(wù)的快速發(fā)展要求資金支付的同步。電子商務(wù)發(fā)展初期，主要采用傳統(tǒng)的線下支付方式，即貨到付款或通過郵局、銀行匯款。隨著電子商務(wù)的不斷發(fā)展，線下支付方式由于存在付款周期長、手續(xù)煩瑣等問題，成為阻礙電子商務(wù)發(fā)展的因素，為在線支付即電子支付的發(fā)展提供了巨大的市場空間。電子支付日益成為我國一項重要的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。根據(jù)電子支付服務(wù)提供的主體，主要分為商業(yè)銀行和非銀行機(jī)構(gòu)兩大類。商業(yè)銀行通過與電子商務(wù)企業(yè)建立鏈接，直接為交易雙方提供網(wǎng)上支付服務(wù)；非銀行機(jī)構(gòu)則通過建立網(wǎng)上支付平臺鏈接電子商務(wù)企業(yè)和商業(yè)銀行提供網(wǎng)上支付服務(wù)。目前，銀行和非銀行機(jī)構(gòu)提供的網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)已經(jīng)成為電子商務(wù)發(fā)展的助推器。

銀行是推動電子商務(wù)的強(qiáng)勁力量。1998年招商銀行推出一網(wǎng)通業(yè)務(wù)，成為國內(nèi)首家在互聯(lián)網(wǎng)上提供支付服務(wù)的銀行；1999年9月又率先在國內(nèi)全面啟動網(wǎng)上銀行，致力于通過網(wǎng)絡(luò)渠道，為客戶提供銀行服務(wù)。隨后，電子銀行業(yè)務(wù)日益受到各銀行的重視，業(yè)務(wù)發(fā)展迅速。目前，已有50多家銀行開通了電子銀行業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋查詢、網(wǎng)上支付、網(wǎng)上轉(zhuǎn)賬、代扣繳、貸款、電話轉(zhuǎn)賬等基本金融服務(wù)。據(jù)我們統(tǒng)計，2007年，商業(yè)銀行的網(wǎng)上支付、電話支付和移動支付業(yè)務(wù)合計22.57億筆，金額259萬億元，同比分別增長41%和69%。2008年上半年，商業(yè)銀行電子支付業(yè)務(wù)筆數(shù)和金額分別達(dá)12.6億筆和134萬億元，同比增長50%和70%。在這之中，網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)占據(jù)絕對主體地位，業(yè)務(wù)額在整個電子銀行中占比85%以上。商業(yè)銀行電子支付的發(fā)展對于提升銀行國際競爭力、豐富金融服務(wù)及滿足互聯(lián)網(wǎng)商家網(wǎng)絡(luò)化、多元化、個性化的發(fā)展需求都發(fā)揮了積極作用。

第三方支付平臺是促進(jìn)電子商務(wù)加速發(fā)展的創(chuàng)新力量。第三方支付平臺的發(fā)展是近幾年的事情。目前國內(nèi)有30多家從事網(wǎng)上支付中介的公司，其模式主要有兩種：一是通過支付網(wǎng)關(guān)與銀行支付網(wǎng)關(guān)鏈接，采用傳統(tǒng)的銀行卡在線支付方式。該模式中，第三方支付平臺只做支付信息轉(zhuǎn)接，不涉及資金結(jié)算。二是在其平臺內(nèi)部開立虛擬賬戶，由銀行賬戶向虛擬賬戶充值后，通過虛擬賬戶完成交易。為了解決電子商務(wù)的信用問題，該模式創(chuàng)造了信用擔(dān)保機(jī)制，即支付平臺接受買方的交易款項后，并不直接向賣家支付，而是由賣家先向買家提供商品，待買家驗收商品無誤后再由支付平臺向賣家支付交易款項。這種付款模式在很大程度上消除了買賣雙方不信任的問題，降低了欺詐交易風(fēng)險，成為第三方支付平臺相比銀行支付的優(yōu)勢所在，大大加速了第三方支付的發(fā)展，也對電子商務(wù)特別是C2C小額電子商務(wù)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

二、第三方網(wǎng)上支付平臺存在的主要問題

（一）從事資金吸存并產(chǎn)生資金沉淀，存在資金安全隱患。網(wǎng)上支付平臺一般都存在吸存行為，且因為存在收付時間差，隨著交易量的逐步增大，很容易形成巨額資金沉淀。例如一個網(wǎng)上支付平臺，按其日均2萬筆的交易量計算，假設(shè)每筆交易金額為100元，從買家付款到支付寶向賣家付款的付款周期為7天，則在付款周期內(nèi)支付寶將形成1400萬元的資金沉淀。如果客戶在無真實交易前提下對支付寶賬戶進(jìn)行充值，則沉淀資金規(guī)模將更大。倘若該支付平臺發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險，必將危及這些沉淀資金的安全，損害買賣交易雙方的利益，并引發(fā)社會問題。

（二）涉及到電子貨幣發(fā)行，其合法性有待明確。目前部分網(wǎng)上支付平臺實際上已發(fā)行了電子貨幣，客戶以法定貨幣購買電子貨幣（即對賬戶充值）后即能用該電子貨幣購買由相應(yīng)電子商務(wù)企業(yè)的不特定賣家提供的商品或服務(wù)，從而使該電子貨幣具有了廣泛的支付能力和現(xiàn)金替代特點。而對于這種電子貨幣，盡管從國際電子支付業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢來看，基于網(wǎng)絡(luò)發(fā)行的電子貨幣將成為今后電子商務(wù)中的重要支付工具，但由于目前國內(nèi)缺乏對其性質(zhì)、發(fā)行主體、使用范圍等方面的法律規(guī)定，其合法性有待明確。

（三）涉及開立結(jié)算賬戶及提供支付結(jié)算服務(wù)，突破了特許經(jīng)營限制。網(wǎng)上支付平臺為交易雙方開立賬戶，并通過充值賬戶后以電子貨幣為載體進(jìn)行賬戶間的支付交易結(jié)算，完成交易款項劃撥，這一支付過程完全是在其內(nèi)部完成的。這就事實上突破了商業(yè)銀行結(jié)算業(yè)務(wù)專營的法律規(guī)定。此類業(yè)務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展特別是當(dāng)其達(dá)到一定規(guī)模后，勢必對銀行支付結(jié)算業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響。

（四）可能成為資金非法轉(zhuǎn)移、套現(xiàn)甚至洗錢的工具。由于對網(wǎng)上交易的真實交易背景難以查證，且對交易雙方的身份認(rèn)證難以核實，網(wǎng)上支付平臺有可能成為不法分子資金非法轉(zhuǎn)移、套現(xiàn)甚至洗錢的便利工具。買賣雙方通過制造虛假交易，利用網(wǎng)上支付平臺順利完成資金轉(zhuǎn)移，從而達(dá)到非法交易的目的。此外，目前部分銀行的信用卡也支持網(wǎng)上支付功能，買賣雙方可以通過制造虛假交易，由買方通過信用卡透支消費，賣家收到款項后變現(xiàn)，從而達(dá)到非法套現(xiàn)的目的。信用卡套現(xiàn)具有較大風(fēng)險，韓國信用卡危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一就是取現(xiàn)比例過高，導(dǎo)致金融風(fēng)險累積。國內(nèi)商業(yè)銀行對信用卡取現(xiàn)有較嚴(yán)格限制并收取較高的費用，而通過網(wǎng)上支付平臺則使持卡人非常便利地繞開了發(fā)卡行管制，以一般消費方式達(dá)到了預(yù)借現(xiàn)金的目的，如果該方式被廣泛利用，信用卡套現(xiàn)金額過高，很有可能引發(fā)金融風(fēng)險。

三、對第三方支付平臺的規(guī)范管理思路和措施

（一）深入調(diào)查研究，增強(qiáng)政策制定的有效性、科學(xué)性和前瞻性。要通過調(diào)查研究，全面了解第三方支付平臺的現(xiàn)狀、積極意義和存在的風(fēng)險，認(rèn)真分析哪些方面是需要支持的，哪些方面是需要限制的，哪些方面是需要密切關(guān)注、以觀后效的，為制定政策提供參考和決策依據(jù)，確保出臺的規(guī)范管理措施能有效發(fā)揮促進(jìn)第三方支付快速、健康、科學(xué)發(fā)展的作用。

（二）盡快建立規(guī)范第三方支付平臺的法律制度。目前，對第三方支付平臺的監(jiān)管存在法律空白，不利于管理部門對其依法監(jiān)管。非銀行機(jī)構(gòu)從事網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)，已涉及到支付指令信息的發(fā)起、傳遞、交換，對于存在“支付平臺內(nèi)部交易”模式的網(wǎng)上支付平臺運營者而言，還涉及到賬戶開立和發(fā)行電子貨幣，以及電子支付指令的計算及電子貨幣的清算服務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)將其作為支付清算業(yè)務(wù)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，納入支付清算業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，提出相應(yīng)的風(fēng)險管理措施，以有效防范和控制風(fēng)險，并促進(jìn)公平競爭。

在準(zhǔn)入政策方面，可在綜合評估該類支付清算組織的經(jīng)營狀況、潛在風(fēng)險的基礎(chǔ)上，研究考慮對其實施行政許可或備案制。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險管理，防范沉淀資金風(fēng)險，打擊利用網(wǎng)上支付進(jìn)行洗錢、套現(xiàn)等違法行為。第三方支付平臺應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分吸收的客戶交易資金與其自有資金，不得挪用客戶資金。應(yīng)加強(qiáng)交易資金管理，買方因網(wǎng)上購買行為而向賣方支付、但需經(jīng)網(wǎng)上支付平臺轉(zhuǎn)交的交易資金，應(yīng)統(tǒng)一存入支付平臺運營者在銀行開立的專用托管賬戶。對因買方向支付平臺內(nèi)部所開賬戶充值而支付的資金，應(yīng)要求平臺運營者根據(jù)該充值資金總額繳納相應(yīng)準(zhǔn)備金或提供相應(yīng)擔(dān)保，以確保資金安全，維護(hù)第三方支付平臺的償付能力。為防范沉淀資金風(fēng)險，在相關(guān)管理辦法出臺前，人民銀行可考慮要求第三方支付平臺如實報告其沉淀資金來源、存放和使用情況，并將根據(jù)掌握的情況會同有關(guān)部門開展專項檢查、指導(dǎo)。

同時，要考慮借鑒英美等國家對從事電子支付業(yè)務(wù)的非銀行機(jī)構(gòu)的反洗錢管理經(jīng)驗和做法，將第三方支付服務(wù)商納入反洗錢管理范圍，要求其履行反洗錢義務(wù)，建立大額和可疑交易報告制度，以及完善的內(nèi)部反洗錢工作規(guī)程。要嚴(yán)格規(guī)范買賣雙方交易行為，禁止通過自買自賣或者買賣雙方勾結(jié)等方式進(jìn)行信用卡套現(xiàn)。

（四）保護(hù)客戶利益，確保數(shù)據(jù)保密和信息安全。由于網(wǎng)上支付無論從其系統(tǒng)設(shè)計還是業(yè)務(wù)流程來看都比現(xiàn)金或其他非現(xiàn)金支付方式復(fù)雜，對消費者的行為要求也相對較高（如要求消費者具有一定網(wǎng)絡(luò)瀏覽和操作能力），為避免網(wǎng)上支付服務(wù)商利用這種信息和技術(shù)、業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢損害消費者利益，必須強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費者利益，維護(hù)交易秩序。這也是各國對網(wǎng)上支付立法及監(jiān)管實踐中重點關(guān)注的。為此，需要對第三方支付平臺在信息披露、審慎運作等方面提出相應(yīng)的要求。

同時，網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)中，支付信息傳遞具有電子化、易刪改、可復(fù)制、無區(qū)域限制等特點，因此，較傳統(tǒng)支付服務(wù)業(yè)務(wù)相比，數(shù)據(jù)信息安全顯得尤為重要，不僅關(guān)系到客戶的隱私權(quán)，甚至可能關(guān)系到國家安全。因此，必須對第三方支付平臺在數(shù)據(jù)傳輸、處理、跨境交易、外包服務(wù)等方面提出嚴(yán)格的安全要求，確保數(shù)據(jù)保密和信息安全。

（五）推動網(wǎng)上支付行業(yè)業(yè)務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化。網(wǎng)上支付作為一種電子支付，是典型的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)，網(wǎng)絡(luò)越普及、標(biāo)準(zhǔn)越統(tǒng)一，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益就越明顯。以銀行卡支付為例，中國銀聯(lián)成立以前，銀行卡業(yè)界沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，銀行各自為政，市場分割，嚴(yán)重限制了銀行卡的應(yīng)用和普及。中國銀聯(lián)成立并建設(shè)運行跨行銀行卡支付系統(tǒng)后，銀行卡業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)趨于統(tǒng)一，銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，不僅發(fā)卡量、交易量、特約商戶數(shù)、受理機(jī)具布放量等銀行卡市場發(fā)展指標(biāo)以驚人速度增長，而且銀行卡市場秩序、外部環(huán)境、開放程度也都明顯進(jìn)步。網(wǎng)上支付行業(yè)也應(yīng)注重標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，采用代表支付領(lǐng)域發(fā)展方向的安全、認(rèn)證等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一業(yè)務(wù)操作流程，加強(qiáng)地區(qū)、部門、行業(yè)、機(jī)構(gòu)的合作，實現(xiàn)互聯(lián)互通，充分發(fā)揮電子支付網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低交易成本，提高網(wǎng)上支付行業(yè)整體競爭力，并便利消費者。

（六）建立健全支付服務(wù)行業(yè)自律機(jī)制。外部監(jiān)管、行業(yè)自律、內(nèi)部控制是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)正常經(jīng)營秩序、促進(jìn)企業(yè)良性競爭和穩(wěn)健經(jīng)營、防范風(fēng)險的三大支柱。對于第三方支付存在的問題，既需要政府部門通過完善立法、加強(qiáng)監(jiān)管來解決，還需要第三方支付企業(yè)建立完善的內(nèi)部治理機(jī)制，同時也需要采取市場化的方式，推動建立行業(yè)自律機(jī)制。因此，應(yīng)加快建立全國性的支付服務(wù)行業(yè)協(xié)會，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格、風(fēng)險防范等方面加強(qiáng)內(nèi)部合作，形成共識。

（七）研究利用人民銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，提高第三方支付清算效率的問題。目前人民銀行正在研究設(shè)計中的第二代支付系統(tǒng)，其主要功能之一是為包括網(wǎng)上支付、電話支付、手機(jī)支付等新興電子支付業(yè)務(wù)提供暢通的清算渠道，提高清算效率，更好地滿足社會公眾的需求。隨著第三方支付服務(wù)商網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)的發(fā)展，其將產(chǎn)生利用央行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為其提供業(yè)務(wù)支持的需求，有可能作為系統(tǒng)參與者接入央行支付系統(tǒng)，這需要我們研究對作為參與者的第三方支付服務(wù)商的管理制度，包括如何加強(qiáng)對其的風(fēng)險管理，并防止一家參與者發(fā)生問題，將風(fēng)險傳遞給其他參與者，甚至引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)；如何建立對第三方支付服務(wù)商的收費機(jī)制；如何規(guī)范其在央行支付系統(tǒng)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；等等。

（八）強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任。第三方支付平臺不僅是商品生產(chǎn)經(jīng)營者，不僅要追求利潤最大化，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。